Marchés publics: « 500 milliards de F d’économie en cinq ans»

Impulsée en 2011 par le chef de l’Etat, la réforme des marchés publics rendue à sa cinquième année de mise en oeuvre  porte déjà des fruits. A titre d’illustration, on peut citer  plus de 500 milliards de F d’économie en cinq ans,  la réduction drastique des marchés de gré à gré de 46% à 10%, la disparition de la pratique des 10%, plus de 90% des marchés entièrement exécutés et réceptionnés dans les dix régions depuis 2015. La fin des marchés fictifs, la régression tangible et continue des chantiers abandonnés, la reprise des routes mal bitumées, aux frais des entreprises, la lutte acharnée contre la corruption dans le secteur sont entre autres résultats à mettre à l’actif du ministère des Marchés publics. Abba Sadou, le chef de ce département ministériel, revient plus en détail sur les acquis de la réforme.

Abba SAdou: « Le MINMAP se préoccupe de la protection systématique de la fortune publique »

 Les explications du ministre délégué à la présidence de la République chargé des Marchés publics.

Monsieur le ministre la septième réforme des marchés publics au Cameroun, impulsée en 2011 par le Chef de l’Etat, Paul Biya, est rendue aujourd’hui à sa cinquième année de mise en œuvre, sous l’animation du département dont vous avez la charge. Pouvez-vous, dresser un bilan de l’activité de votre jeune administration, si l’exercice n’est pas précoce ? En tout cas, comment qualifiez-vous le parcours effectué jusqu’ici ?
Effectivement, comme vous le faites si bien remarquer, la septième réforme des marchés publics au Cameroun, impulsée en 2011 par le Chef de l’Etat, S.E. Paul Biya, est rendue aujourd’hui à sa cinquième année de mise en œuvre, sous l’animation du ministère des Marchés publics dont la charge m’est confiée. Après cinq ans d’existence et d’activité, je pense qu’il est normal que l’opinion publique soit en attente d’un bilan de mise en œuvre de la réforme. Contrairement à une évaluation précoce de cette réforme qui avait été effectuée en 2013, alors que le ministère venait à peine de se déployer et de démarrer ses activités. En revanche, aujourd’hui, nous sommes tout à fait à l’aise de faire une évaluation et de démontrer une contribution largement positive que la réforme intelligemment conçue et organisée par le Chef de l’Etat, a pu apporter sur l’exécution des projets au Cameroun.
Mais avant d’arriver à votre question de savoir comment nous qualifions le parcours du jeune ministère des Marchés publics, je répondrai tout simplement que ce parcours n’a pas été du tout facile. En effet, le MINMAP a effectué un parcours héroïque, jonché d’obstacles et de résistance naturelle au changement. Avançant contre vents et marées, essuyant au passage des contrecoups et des critiques jamais fondées, toujours mise au banc des accusés, taxée par certains « érudits » d’être anticonstitutionnelle ou de déresponsabiliser les maîtres d’ouvrage, contestée dans l’exécution des missions qu’elle ne s’est nullement conférées elle-même, cette administration ne s’est heureusement pas laissée perturber dans l’accomplissement des nobles missions que le Chef de l’Etat lui a confiées. Nous avons fait montre d’une pugnacité, d’une ténacité, d’un entêtement et, surtout de foi en la reforme sagement conçue par la réformateur, le président de la République, S.E. Paul Biya dont le soutien ainsi que, sous son autorité, celui du Chef du gouvernement ne nous a jamais fait défaut. C’est pour cela que, comme bilan de 5 ans, le MINMAP peut se targuer d’avoir généré des acquis majeurs, inédits et indélébiles, dans un contexte de défi permanent de résilience sans répit contre les forces de rétropédalage.
Aujourd’hui, après seulement cinq années d’existence, je puis affirmer, avec assurance, que la mise en œuvre de la reforme a contribué de manière significative, tangible, éloquente et vérifiable non seulement à asseoir et ancrer la responsabilité et la visibilité de ce secteur sensible de la commande publique, mais aussi et surtout, à l’amélioration progressive de l’exécution efficiente des investissements publics, mettant ainsi à mal les théories « savantes » énoncées contre cette reforme, dès son avènement.
S’agissant des investissements publics que vous venez d’évoquer, l’on note effectivement depuis l’année 2012, année du démarrage des activités du MINMAP, que la courbe de leur réalisation physico-financière s’accroît d’année en année ? Est-ce une simple coïncidence, un concours de circonstance ou bien la mise en œuvre de la réforme des Marchés publics y a contribué ?
Effectivement, les statistiques publiées par le MINEPAT montrent que le taux d’exécution physique du Budget d’Investissement Public (BIP) est parti de 86,62% en 2012 à 95,94% en 2016, en passant par 89,41%, 90,26% et 91,15% pour les exercices 2013, 2014 et 2015 respectivement. Cette période coïncide avec la mise en œuvre de plusieurs réformes publiques entreprises au Cameroun, parmi lesquelles celle des marchés publics. L’amélioration de l’exécution du BIP résulte de l’effet conjugué de toutes ces réformes-là.  Cependant, quand on sait que les projets du BIP, exécutés amplement par le biais des marchés publics représentent un poids immense, l’on ne pourrait nier la contribution déterminante que la réforme des marchés publics a apportée, à moins de refuser de le voir, à l’atteinte des taux sus-évoqués. En effet, l’implémentation de la réforme des marchés publics a induit d’importantes innovations qui ont conduit à de nombreux acquis, aussi bien dans la passation des marchés, dans le contrôle de leur exécution, que dans la gouvernance du système dans son ensemble. Ces innovations et acquis ne peuvent qu’impacter positivement sur l’exécution du BIP.
Pouvez-vous citer ces innovations et acquis majeurs ?
Bien sûr que oui. Au niveau de la passation des marchés, des acquis sont enregistrés aussi bien dans la programmation, avec notamment l’anticipation de cette opération préalable, que dans la transparence des procédures, l’optimisation de l’ouverture à la concurrence et la qualité des attributions des marchés et du contrôle de leur exécution qui exclut toute complaisance, sans verser non plus dans la tracasserie.
En effet, depuis les trois dernières années, les conférences de programmation des marchés de chaque exercice se tiennent désormais au mois de décembre de l’exercice précédent, permettant ainsi de disposer des journaux de programmation à l’entame de chaque exercice budgétaire, et de rendre ainsi possible le lancement des appels d’offres dès le démarrage de l’année. En outre, à considérer la mobilisation des maîtres d’ouvrage et le nombre des projets programmés, l’on peut affirmer que cette programmation rencontre de plus en plus de succès. A titre d’exemple, pour le compte des exercices 2016 et 2017, le taux de programmation des projets du BIP a été de 100%. De même, elle permet de réduire considérablement le phénomène de fractionnement des marchés dans la mesure où chaque projet, pris dans l’ensemble de ses composantes, est affecté à une commission de passation des marchés compétente. La visibilité de l’ensemble de la commande publique annuelle de l’Etat et de ses démembrements illustre une autre plus value de cette innovation que les potentiels soumissionnaires ne peuvent qu’apprécier.
Par ailleurs, si la programmation des marchés s’effectuait déjà avant l’avènement du MINMAP, quoiqu’avec  toujours un retard de 2 à 3 mois par rapport au démarrage de l’exécution du budget de l’Etat, le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des plans de passation des marchés sont une innovation importante apportée par le MINMAP qui a bien compris qu’il ne suffit pas de programmer les marchés, encore faut-il veiller à ce qu’ils soient passés et exécutés conformément aux délais arrêtés.
Aussi, des missions périodiques de suivi et de contrôle des plans de passation et d’exécution des marchés de l’ensemble des maîtres d’ouvrage/maîtres d’ouvrage délégués sont-elles régulièrement organisées. Ces missions permettent chaque fois au Ministre des marchés publics de relancer, le cas échéant, certains maîtres d’ouvrage/maîtres d’ouvrage délégués ayant accusé des retards dans la passation de leurs marchés. Cette pratique, qui contribue à mettre continuellement la pression sur les maitres d’ouvrage (MO) retardataires dans la mise en œuvre de leur propre programmation, a été relayée par les gouverneurs des régions et les préfets à l’initiative des responsables locaux du MINMAP et avec l’accompagnement du MINEPAT, en direction des Maîtres d’ouvrage délégués (MOD). Ces évaluations périodiques permettent ainsi de dresser des tableaux de suivi et d’avoir une meilleure visibilité de l’exécution de l’ensemble des projets, tous financements confondus.
L’engagement de toutes les autorités contractantes à relever le défi de passer tous les marchés devant s’exécuter au cours de l’exercice budgétaire,  avant la date butoir du 30 avril, afin de permettre de consacrer les  huit mois restants de l’année à l’exécution des projets y afférents, est également une innovation majeure induite par la réforme,  à travers le MINMAP, et qui a produit un impact incisif sur l’exécution du BIP.
Pour être complet, il convient ici de saluer la contribution décisive aussi bien du MINEPAT que du MINFI qui, respectivement, développent des efforts volontaristes et méritoires, l’un pour rendre disponibles les journaux des projets dès le début du mois de décembre de l’année précédent l’exercice budgétaire considéré, ce qui permet au MINMAP de programmer les marchés à passer pour l’année suivante, et, l’autre pour rendre le budget exécutoire dès les premières semaines du mois de janvier, permettant ainsi, l’ouverture, le plus tôt possible, de la saison de lancement des appels d’Offres.
Monsieur le ministre délégué, passer tous les marchés de l’année au plus tard le 30 avril, n’est-ce pas un vœu pieux ou un simple slogan ?
Ce n’est ni un slogan, ni un vœu pieu ! C’est bel et bien parfaitement réalisable. Il suffit que tous les maîtres d’ouvrage, toutes les autorités contractantes et les commissions de passation des marchés ainsi que les contrôleurs financiers jouent simplement leur rôle, chacun en ce qui le concerne, chacun en effectuant les diligences qui lui incombent, dans les délais prévus par la programmation. De toutes les manières, si avant l’avènement du MINMAP, les MO/MOD et les autorités contractantes s’offraient la liberté de ne pas respecter les plans de passation et d’exécution des marchés relevant de leurs portefeuilles, aujourd’hui, il n’en est plus le cas. Car, le MINMAP veille au grain en les évaluant systématiquement, tout en rendant compte à la hiérarchie. Ce qui amène les maîtres d’ouvrage à devoir désormais justifier leurs manquements à faire exécuter leurs projets dans les délais prévus. Cette évolution laisse transparaitre une certaine discipline qui s’instaure progressivement.
Vous parliez des acquis de la réforme…
Oui effectivement. Je poursuis en disant qu’au niveau de la passation des marchés, la transparence des procédures ainsi que la valorisation très poussée de la concurrence sont, plus que par le passé, une exigence renforcée dans le système rénové des marchés publics. Le MINMAP, conscient du contexte et des enjeux qui ont présidé à sa création, s’efforce à assurer la transparence dans la passation des marchés publics en mettant une emphase sur : la publication systématique des journaux de programmation des marchés publics ; la publication systématique dans les organes habilités, des avis d’appel d’offres et des résultats d’attribution assortis des motifs d’élimination des soumissionnaires non retenus; la mise à disposition systématique aux soumissionnaires qui en font la demande, des rapports d’évaluation des offres ; la constitution et la vulgarisation d’un recueil des textes règlementaires sur les marchés publics etc…
A titre d’illustration, en plus du journal des marchés (JDM) et du site web du MINMAP, une convention a été signée avec la SOPECAM pour la publication des actes relatifs aux marchés publics. La densité des publications des avis était telle qu’il a fallu réduire leurs formats afin d’en maîtriser les coûts qui se chiffraient en milliards.
Dans le nouveau système des marchés publics, la qualité des attributions des marchés constitue une préoccupation constante. En effet, le ministre des Marchés publics et les autorités contractantes locales n’attribuent les marchés que lorsque les vérifications contradictoires systématiques confirment les propositions d’attribution des commissions. Cette précaution prévaut également au niveau des autres autorités contractantes, où la qualité des attributions est assurée non seulement par l’indépendance des commissions de passation des marchés placées auprès d’elles, mais aussi, grâce à des missions régulières d’évaluation qui permettent de redresser systématiquement les cas des attributions entachées d’irrégularités.
En phase de passation des marchés, le MINMAP se préoccupe également de la protection systématique de la fortune publique, en actionnant sur les leviers de la saine concurrence entre les soumissionnaires d’une part et l’optimisation des cahiers des charges des projets d’autre part. La saine concurrence entre les soumissionnaires dans la passation des marchés a permis de faire réaliser à l’Etat d’importantes économies budgétaires dont le cumul en cinq ans, se chiffrent à environ 500 Milliards de FCFA. A titre d’illustration, la passation des marchés relatifs aux projets ci-après a ainsi,  grâce à la valorisation de la concurrence, généré les économies suivantes : l’autoroute Yaoundé-Nsimalen (33 milliards) ; la maîtrise d’œuvre autoroute Yaoundé-Nsimalen (800 millions) ; la réhabilitation technique de la CRTV (60 milliards) ; le projet routier Batchenga – Ntui (40 milliards) ; le projet routier Mintom – Lele-Mbalam (10,5 milliards), le projet routier Yaoundé-Bafoussam-Babadjou (28 milliards) ; le projet routier Babadjou-Bamenda (19 milliards) ; le transport du pétrole brut SONARA (8 milliards) ; la maîtrise d’œuvre du projet PAEPYS (3,5 milliards) ; l’acquisition de la centrale thermique d’Ahala (6 milliards) ; le projet routier Mbama- Messamena (1 milliard) ; les travaux du projet NBN (45 milliards) ; la maîtrise d’œuvre du projet NBN (2 milliards).
La promotion de la saine concurrence par le MINMAP est telle que certaines multinationales qui, par le passé, dictaient leurs prix dans les marchés publics, ont dû les revoir drastiquement à la baisse pour gagner des contrats au Cameroun. La relecture systématique par le MINMAP, des cahiers des charges et des dossiers de consultations transmis par les maîtres d’ouvrages a conduit à optimiser les prix de certains marchés. On peut citer notamment :  le projet de l’autoroute Yaoundé-Douala (réduction du coût au kilomètre de 7 milliards prévu dans le projet de marché de gré à gré à environ 5 milliards, augmentant par conséquent le linéaire de 42 km à 50 km ; la rédaction d’un contrat en bonne et due forme pour l’exécution des travaux ; ce qui n’existait pas dans le dossier initial) ; l’avenant au marché relatif à l’élaboration du schéma régional de gestion des ressources en eau, la réalisation des études de faisabilité des ouvrages hydrauliques et d’irrigation dans la région de l’extrême-Nord de la République du Cameroun,  et de la recherche de financement en vue de la réalisation de ces ouvrages ayant diminué le marché de base de 1,3 milliard francs CFA, du fait des chevauchements relevés par le MINMAP ; l’avenant au marché pour la conception, la fourniture des vignettes à poser sur certains produits manufacturés et l’assistance technique au ministère des Finances ayant diminué le montant du marché de presque 3 milliards francs CFA ;
le marché du Projet d’alimentation en eau potable de la ville de Yaoundé et ses environs à partir de la Sanaga,  qui initialement ne disposait que 5 prix forfaitaires, a été amélioré et signé par le MINMAP avec plus de 1000 prix unitaires, assorti en plus d’une sous-traitance de 30% des prestations aux PME locales;
la vigilance du MINMAP sur des quantités erronées des terrassements, a permis d’obtenir une réduction de plus de 2 milliards sur le montant d’un avenant au marché des travaux d’aménagement de l’entrée Est de Douala.
Dans la même logique, le renforcement de la culture du recours est désormais une réalité palpable dans le système rénové des marchés publics. Nonobstant la contestation par certains acteurs, du rôle de l’autorité chargée des recours conféré au MINMAP par les textes réglementaires,  l’on observe que les soumissionnaires sont de plus en plus prompts à saisir le ministre délégué chaque fois qu’ils s’estiment lésés dans la passation des marchés ; ce qui pourrait traduire leur confiance vis-à-vis du système rénové. La mise en place d’un comité d’examen des recours et des différends (CERD) au sein du MINMAP participe de l’effort de rendre impartial et objectif,  le traitement de ces recours et permet ainsi au ministre de prendre de la hauteur et du recul nécessaires à un arbitrage toujours serein. En définitive, faut-il le rappeler, bien qu’avant la réforme le code ait consacré le recours, il n’existait pas de comité chargé de les examiner.
Par ailleurs, faut-il le préciser, la qualité de l’attribution des marchés est également attestée par le taux, très réduit, tant des contestations des décisions d’attribution que par la faiblesse du nombre de recours s’avérant fondés, comparé à la masse des marchés signés.
Que faut-il retenir en matière de protection de la fortune publique?
La contribution à la protection de la fortune publique dans la passation des marchés constitue également un autre acquis inédit qui se traduit par une meilleure gestion, par le MINMAP, des procédures dérogatoires du gré à gré et de la régie. Ainsi, relativement au gré à gré, grâce à des statistiques qu’il tient et à l’examen systématique, au regard des dispositions réglementaires, des motivations des demandes d’autorisation des marchés de gré à gré exprimées par les maîtres d’ouvrages/maîtres d’ouvrages délégués s’efforce de discerner afin de contenir la proportion des marchés de gré à gré dans les standards internationaux (inférieur ou égal à 10%). Quant aux autorisations d’exécuter les prestations en régie, elles sont systématiquement assorties des encadrements appropriés, sous réserve, dorénavant, de la prise en compte du décret N°2016/0886/PM du 25 avril 2016 signé par le Premier ministre, Chef du gouvernement et portant cadre général de la réalisation des projets d’infrastructures en régie.
La dématérialisation des procédures est un autre acquis important du MINMAP qui va révolutionner la passation des marchés publics. Cette dématérialisation est effective grâce au projet « e-procurement », dont la mise en œuvre du premier module permet aujourd’hui de publier les avis d’appel d’offres et de télécharger les DAO en ligne. Il s’agit d’un acquis qui cadre avec l’esprit de la réforme, la célérité des procédures et la promotion de la gouvernance en l’occurrence.
Au niveau du contrôle de l’exécution des projets, l’avènement du MINMAP a permis de juguler nombre de dysfonctionnements qui, autrefois, caractérisaient l’exécution de la commande publique. Des insuffisances de diverses natures, inhérentes aux contrôles qu’effectuaient les acteurs classiques des Marchés publics (le MO, le chef de service du marché, l’ingénieur du marché, le maître d’œuvre, le cas échéant) avant la réforme actuelle, ont été corrigées. Sans être exhaustifs, nous pouvons citer quelques résultats obtenus grâce au déploiement des activités de Contrôles effectués par le MINMAP.
Ainsi, aujourd’hui, plus que par le passé, le contrôle de la conformité et de l’authenticité des documents contractuels est systématique, avec comme pour effet, la diminution du nombre des documents contractuels non authentiques (cautions polices d’assurance, rapports d’essais géotechnique).L’application rigoureuse et systématique des différentes pénalités prévues par les contrats favorise également la discipline des cocontractants. 
Par ailleurs, le contrôle automatique de l’effectivité et de la qualité des prestations, qui conditionne désormais le visa des paiements par le MINMAP, et qui constitue une innovation de la réforme, conduit progressivement à l’éradication du phénomène des paiements des prestations fictives, à la diminution progressive du nombre des chantiers abandonnés, à la non-prise en attachement des prestations non exécutées selon les règles de l’art, à la non-prise en attachement des prestations supplémentaires non régularisées par avenants et au refus systématique de réceptionner des prestations inachevées ou mal exécutées.
Qu’est-­­ce que le visa préalable des documents a apporté?
Grâce au visa préalable des documents de paiement, des redressements pécuniaires évalués à une quarantaine de milliards en trois (03) ans seulement (7,5 milliards,  18,6 milliards et 20,5 milliards de francs CFA respectivement en 2016, 2015 et 2014) ont été opérés. Dans ce sens, l’on pourrait citer quelques cas éloquents de redressements effectués notamment :
a) Sur l’un des grands projets structurants, où le contrôle effectué par le MINMAP sur le site d’exécution des travaux a permis de dénoncer une surévaluation des volumes de terrassement et la double facturation de la fourniture et du transport des matériaux rocheux devant servir au remblai de purges, dont les redressements subséquents sont de l’ordre de 9 milliards de FCFA; de dénoncer la validation, par tous les autres acteurs, des prestations non encore exécutées, notamment, la mise en œuvre du Plan de gestion environnemental et Social (PGES), dont les redressements qui s’en dégagent s’élèvent à un montant de 166 125 000 FCFA. Par ailleurs, l’entreprise a facturé 64 rapports d’avancement alors qu’elle n’en a rédigé que 25, le montant du redressement est de 52 762 164 F.
 A ces manquements décelés par le MINMAP, s’ajoute la découverte d’une tentative de fraude orchestrée par l’entreprise des travaux dans l’exécution des terrassements. Elle voulait comptabiliser « les déblais en sol meuble » comme les « déblai rocheux ». Il convient de préciser que le mètre cube du déblai en sol meuble est payé à 2 251 Fcfa alors que le déblai en sol rocheux est rémunéré à 16 243 Fcfa/m3.
b) Sur le Projet de construction du tronçon de route Nkolessong-Nding (89 km) sur la RN1où un redressement d’un montant de 1 280 741 205 FCFA a pu être réalisé grâce au contrôle effectué par le MINMAP, sur un  projet d’avenant relatif au marché.
Bien plus, les contrôles du MINMAP ont conduit à des reprises inédites de certains travaux dont les réceptions provisoires avaient pourtant déjà été programmées par les autres acteurs. L’on peut notamment citer :
- Le tronçon de route Mbére-Ngaoundéré  qui relève plutôt de l’inédit au Cameroun, tant les intérêts en jeu étaient énormes. L’incidence financière de la reprise totale de la couche de roulement des  90 km de ce tronçon de route qui aurait été supportée par la fortune publique, est évaluée à plus de 15 milliards de FCFA. Les travaux de reprise sont actuellement en cours d’exécution à la charge totale des cocontractants, reconnus responsables de la mauvaise qualité. Cette expérience, sans précédent  dans les annales des marchés publics de notre pays, illustre à suffisance, la pertinence de la réforme visionnaire impulsée par le Chef de l’Etat et le soutien constant du Chef du gouvernement au nouveau système, qu’autrement, les forces de rétropédalage auraient considérablement dénaturé.
- Le cas de la route Ngaoundéré-Garoua dont le Premier ministre, Chef du gouvernement, sur la dénonciation du MINMAP, a également instruit la reprise totale des travaux sur les accès des ouvrages et le remplacement des pavés mal exécutés, estimés à un montant de près de 8 milliards, entièrement repris à la charge des prestataires.
- Le cas du projet d’extension des locaux d’une administration où, n’eût été la vigilance du MINMAP, le prestataire en charge de l’exécution de ces travaux se serait fait payer entièrement des prestations qui n’étaient encore qu’au niveau des fouilles de fondation, le procès-verbal de réception provisoire ayant déjà été signé par tous les acteurs, à l’exception du MINMAP.  Ce qui a entraîné le rejet de la demande de visa de paiement d’un montant de 600 millions de FCFA. Cette situation portée à la connaissance du Premier ministre, Chef de gouvernement a permis de rétablir en date du 02 mai 2014, le visa sur les documents de paiement, qui avait été suspendu le 07 mars 2014, suite à un rapport particulièrement spécieux.
Au total, grâce aux contrôles effectués par le MINMAP, la mauvaise exécution des prestations, les prestations fictives, les modifications non contractuelles des marchés ne peuvent plus faire l’objet de paiements. En outre, qu’ils soient de l’administration ou du secteur privé, les auteurs des mauvaises prestations ne peuvent plus rester impunis.
Au plan de la gouvernance du système des marchés...